土地利用总体规划目标的演变-基于文本分析法开题报告

1. 研究目的与意义、国内外研究现状（文献综述）

一、本研究的意义

改革开放以来，我国经济保持了长期稳定的快速增长，名义GDP则于2010年超越日本成为世界第二大经济体。由此可见，我国正处于经济高速发展和转型升级阶段。

在这一过程中，土地作为支撑经济发展的基础性要素，土地利用变动剧烈。一方面，作为经济发展必须依赖的基本生产要素，建设用地的扩张对各地经济增长做出了不同程度的贡献；另一方面，建设用地面积膨胀对其它类型土地构成威胁，尤其是耕地资源，2012年国土资源部发布通报显示，我国耕地总面积已进一步减少为18.24亿亩，人均耕地面积则进一步减少为1.32亩。与此同时，未利用地的开垦和建设行为也日益增多。进而导致了粮食安全受到威胁、社会冲突加剧、生态环境压力增大等一系列问题。

土地资源是非常珍贵的不可再生资源。随着社会的发展，各个行业土地利用需求越来越增大，出现土地利用需求与土地供给不平衡状况。政府每一段时期对土地利用的利用结构，利用规模，利用目标都不同。为了能合理的利用土地资源管理必须要有规划。土地利用总体规划不仅能合理安排土地资源，也能控制各种用地类型的平衡发展。影响土地利用总体规划的因素很多，但是公共政策对土地利用总体规划目标的指导作用最为明显与重大。国内对公共政策的多目标性导致土地利用总体目标多目标性的研究不多，而且值得我们深究。

二、国内外研究概况

目前，关于土地利用总体规划研究内容有分别针对目标的确定，区域布局，实施评价，，而研究方法有文本分析法、GIS空间分析法等，这里对国内外相关方面的文献进行一定回顾，并对与之相关的土地利用系统进行文献总结。

1. 空间规划的公共政策属性分析

1.1城市规划的公共政策属性分析

近年来国内城市规划界日益重视和强调城市规划的公共政策属性^[13]。公共政策是城市规划的本质属性^[1]。城市规划是一种综合目标的公共政策^[2]。观察当代跟城市有关的规划，不难发现城市规划本身就是一种公共政策。城市规划要体现其公共政策性.必须要做到以公共利益为核心^[9]。在城市规划从传统关注物质空间向关注社会经济再向公共政策的转化过程中^[3]，传统的理念已经不符合现在城市规划的要求，现在城市规划中公共利益才是最主要的。城市规划现在已经完全由政府控制，其公共政策属性越来越明显。城市规划向公共政策的转变已经是大势所趋^[2]。

1.2空间规划在五年计划中的演变

表1 国家政治经济背景与中国五年计划/规划中的空间政策演变^[10]

通过观察表1内容，可以了解到近几年，市场经济进一步发展，市场化，全球化进一步深化。国外空间规划思想与理念对我国影响加大。地方政府对土地财政越来越依赖。市场主体越来越丰富，跨国公司的地位也日益提升。政府也已经把目标基本上转移到全面协调可持续发展上。空间规划更加具体化，要求越来越严格。但是空间发展状态还是没有预想的那么好，区域发展不协调加剧，生态环境恶化，城乡收入差距扩大等新问题开始涌现。

2.公共政策的多目标性及其内在关系

2.1公共政策目标

当代政策学认为, 公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动^[4]。西方学者认为，公共政策是在某一特定环境下，个人，团体或政府有计划的活动过程^[18]；是一项含有目标价值与策略的大型计划^[19]；是政府选择作为或不作为的行为^[20]。公共政策目标是公共决策者凭借政治手段所要达到的政治目的^[4]公共政策要以公共利益为主要目标。除了公共利益，解决社会问题(社会治安问题，教育问题，卫治疗问题等)也是公共政策的主要目标。作为公共政策价值取向的公共利益在实现过程中总会遭遇种种显性或隐性的屏障^[23]。在在经济体制，社会结构，利益格局和思想观念深刻变革的大背景下，公共政策目标复杂化的趋势日益加强^[5]。

2.2公共政策的目标与内在关系

公共政策活动实际上就是一种选择， 是价值目标的选择， 更是实现公共政策价值目标的途径与手段的选择^[15]。由于公共政策是对社会公共利益的权威性分配,因此,公共政策目标切忌笼统,应当尽可能地将公共政策目标具体化[。公共政策目标不是唯一的，公共政策转化为现实形态的政策目标的过程并不是一个直线的过程。政策目标从中央到地方往往经历政策细化或再规划的过程^[6]。不同的政策主体对公共政策有不同的偏好和要求，任何一个公共政策都不可能同时满足各个主体对政策的利益要求^[5]。

公共政策目标又具有多元化，多样性，有的政策目标甚至是相互冲突的对公共政策 航标的两个方面公共政策的价值目标和理性目标进行调适就显得尤为重要^[24].

3.土地利用总体规划的内涵及其目标

3.1土地利用总体规划的内涵

土地利用总体规划是对一定区域未来土地利用在时空上作出的超前性计划和安排^[7]。土地利用总体规划要考虑整个区域每一种土地的合理利用，要求整体协调发展。土地利用总体规划本质上是对土地的开发、利用、治理和保护所进行的一项综合部署,其中心任务是确定土地利用结构、土地利用布局和土地利用方式,以达到合理用地、节约用地和保护土地的目的^[7]。土地利用总体规划要求土地利用遵循自然规律，遵循土地可持续利用原则，达到保护土地的前提下合理利用与开发能产生经济效益的所有土地。

规划内容^[8]：①土地利用现状分析②土地供给量预测③土地需求量预测④确定规划目标和任务⑤土地利用结构与布局调整⑥土地利用分区⑦确定实施规划的措施。

规划任务^[8]：①以严格保护耕地为前提，统筹安排农用地。②以推进节约集约用地为重点，提高建设用地保障能力。③以加强国土综合整治为手段，协调土地利用与生态建设。④以优化结构布局为途径，统筹区域土地利用。⑤以落实共同责任为基础，完善规划实施保障措施。

3.2土地利用总体规划目标

土地利用总体规划的目标：在土地利用结构研究的基础上，根据国民经济发展的长期规划对土地资源的需求、土地资源的供给状况、土地的人口承载潜力和土地利用战略的研究成果，提出规划年所应实现的土地利用目标。

为了能更全面，更科学，更有效的实施土地利用总体规划，必须要有规划目标。全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）指出以下规划目标：①守住１８亿亩耕地红线。规划期内，确保10400万公顷（15.6亿亩）基本农田数量不减少、质量有提高。②保障科学发展的建设用地。新增建设用地规模得到有效控制，闲置和低效建设用地得到充分利用，建设用地空间不断扩展，节约集约用地水平不断提高，有效保障科学发展的用地需求。③土地利用结构得到优化。农用地保持基本稳定，建设用地得到有效控制，未利用地得到合理开发；城乡用地结构不断优化，城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩。④土地整理复垦开发全面推进。田水路林村综合整治和建设用地整理取得明显成效，新增工矿废弃地实现全面复垦，后备耕地资源得到适度开发。⑤土地生态保护和建设取得积极成效。退耕还林还草成果得到进一步巩固，水土流失、土地荒漠化和三化（退化、沙化、碱化）草地治理取得明显进展，农用地特别是耕地污染的防治工作得到加强。⑥土地管理在宏观调控中的作用明显增强。土地法制建设不断加强，市场机制逐步健全，土地管理的法律、经济、行政和技术等手段不断完善，土地管理效率和服务水平不断提高。

4.基于内容分析法的公共政策研究

在公共政策科学化的背景下,以理性分析为基础和根据的定量分析是当代公共政策分析的主流。^[21] 随着学科发展进程的深化,在公共政策研究中应用量化分析方法的态势悄然出现^[22]。

目前，内容分析方法作为一种黑箱技术在分析长时段的政策演变中得到广泛应用^[16]。对政策内容文本分析的实质是话语分析^[14]，公共政策文本是政府政策行为的主要反映，对文本语义进行系统分析则是对整个政策过程的根本，有效的客观凭证。对公共政策的语句进行分析，通过分析可以找到语句之间的联系。孙蕊,孙萍等人在耕地占补平衡政策领域，对耕地占补平衡政策谱系的构建进行了详细的研究。

5.研究述评

综上所述，土地利用总体规划在空间规划体系中占有重要地位，具有明显的公共政策属性；作为一种区域全覆盖、涉及各部门、多主体的规划，土地利用总体规划目标应该是综合性的，即同时关注经济、社会和生态目标，但现有研究很少从公共政策角度出发关注土地利用总体规划的目标偏好问题；采用内容分析法这一定量方法开展政策分析正日益受到重视。因此，引入内容分析法，定量测度土地利用总体规划的目标偏好，分析其动态变化和省际差异，将有益于加深对土地利用总体规划的公共政策属性的理解。

主要参考文献：

[1] 薛晖,潘振.城市规划的公共政策属性思考[J].规划师,2006,09:25-26

[2] 何流.城市规划的公共政策属性解析[J].城市规划学刊,2007,06:36-41

[3] 蔡克光.城市规划的公共政策属性及其在编制中的体现[J].城市问题,2010,12:18-22

[4] 黎映桃.试论公共政策的价值目标[J].理论与改革,2005,06:36-39

[5] 柯尊清,韩磊.论公共政策价值目标和理性目标的调适[J].云南农业大学学报,2012,06:48-53

[6] 贺东航,孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学,2011,05:61-79　

[7] 陈银蓉,梅昀等.城市化过程中土地利用总体规划与城市规划协调的思考[J].中国人口,2006,01:30-34

[8] 全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）

[9] 冯健,刘玉.中国城市规划公共政策展望[J].城市规划，2008,04:34-40

[10]王磊,沈建法.空间规划政策在中国五年计划/规划体系中的演变[J].地理科学进展,2013,08:1195-1206

[11]王磊,沈建法.五年计划规划、城市规划和圏土地规划的关系演变[J].城市规划学刊,2014,03:45-51

[12]王向东,刘卫东.中国空间规划体系：现状、问题与重构[J].经济地理,2012,05:7-15

[13]郑国.公共政策的空间性与城市空间政策体系[J].城市规划,2009,01:18-21

[14]李钢,蓝石.公共政策内容分析方法理论与应用[M].重庆:重庆大学出版社,2007

[15]黄伟.理想目标与现实问题：公共政策工具选择的基本取向[J].国家教育行政学院学报,2010,11:30-34

[16]孙蕊,孙萍,张景奇,吴金希.内容分析方法在公共政策研究中的应用[J].广东农业科学,2014,04:196-200

[17]杨宏山.公共政策的价值目标与公正原则[J]. 中国行政管理,2004,08:87-90

[18]Friedrich C J. Man and Government[M].New York: McGraw一Hill,1963

[19]Laswell H D, Kplan A. Power and Society[M].New Haven: Yale University Press,1970

[20]Dye T R. Understanding Public Policy[M].Englewood Cliffs ,N J:Prentia一Hill Lnc,1987

[21]宁骚.公共政策[M].北京:高等教育出版社,2000.419.

[22]傅广宛,韦彩玲等.量化方法在我国公共政策分析中的应用进展研究[J]. 中国行政管理,2009,04:109-113

[23]刘伟忠.论公共政策之公共利益实现的困境[J]. 中国行政管理,2007,08:26-29

[24]柯尊清,韩磊.论公共政策价值目标和理性目标的调适[J].云南农业大学学报,2012,03:48-53

[25]许剑峰,黄瓴,谭文勇.城市规划的空间性与政策性协同探讨[J].规划管理2009,12:73-79

[26]王华兵,秦鹏.论城市规划的公共性及其制度矫正[J].中国软科学, 2013,02: 16-25

三、应用前景

土地利用总体规划不仅能合理安排土地资源，也能控制各种用地类型的平衡发展。因此，通过研究土地利用总体规划演变的研究，为政府协调土地资源，平衡各种用地类型的工作提出合理的意见和建议。

2. 研究的基本内容和问题

一、研究目标

土地资源是非常珍贵的不可再生资源。随着社会的发展，各个行业土地利用需求越来越增大，出现土地利用需求与土地供给不平衡状况。政府每一段时期对土地利用的利用结构，利用规模，利用目标都不同。为了能合理的利用土地资源管理必须要有规划。土地利用总体规划不仅能合理安排土地资源，也能控制各种用地类型的平衡发展。因此，通过研究土地利用总体规划演变的研究，为政府协调土地资源，平衡各种用地类型的需求的工作提出合理的意见和建议。

二、研究内容

3. 研究的方法与方案

一、研究方法

本次研究使用文本分析法。目前，内容分析方法作为一种黑箱技术在分析长时段的政策演变中得到广泛应用。对政策内容文本分析的实质是话语分析，公共政策文本是政府政策行为的主要反映，对文本语义进行系统分析则是对整个政策过程的根本，有效的客观凭证。对公共政策的语句进行分析，通过分析可以找到语句之间的联系。孙蕊,孙萍等人在耕地占补平衡政策领域，对耕地占补平衡政策谱系的构建进行了详细的研究。

二、技术路线

三、实验方案

1. 考察期限和数据处理

根据经济体制环境分计划经济时代(1953-1980年)，计划和市场并行(1981-2005年)，市场经济进一步发展(2006年以来)来研究。

2. 文本分析法研究土地利用总体规划目标的演变

本研究利用文本分析法，对政策内容文本分析。对政策内容文本分析的实质是话语分析，公共政策文本是政府政策行为的主要反映，对文本语义进行系统分析则是对整个政策过程的根本，有效的客观凭证。对公共政策的语句进行分析，通过分析可以找到语句之间的联系。

通过公共政策多目标性与土地利用总体规划多目标性的内在联系，研究土地利用总体规划目标的演变。

四、可行性分析

1. 数据的可行性。本研究应用文本分析法来进行土地利用总体规划目标演变的研究，数据的获取是影响本研究进程的关键因素。所使用的数据来源主要是统计年鉴，能够确保本研究数据的准确性，保障整个研究过程顺利进。

2. 方法的可行性。本研究所使用的文本分析法作为一种黑箱技术在分析长时段的政策演变中得到广泛应用，有很强的理论依据，可以保证研究的可行性。

4. 研究创新点

研究视角创新。土地利用总体规划在空间规划体系中占有重要地位，具有明显的公共政策属性；作为一种区域全覆盖、涉及各部门、多主体的规划，土地利用总体规划目标应该是综合性的，即同时关注经济、社会和生态目标，但现有研究很少从公共政策角度出发关注土地利用总体规划的目标偏好问题；公共政策目标又具有多元化，多样性，有的政策目标甚至是相互冲突的对公共政策 航标的两个方面公共政策的价值目标和理性目标进行调适就显得尤为重要。

5. 研究计划与进展

研究计划及预期进展

2014.06-2014.12：课题启动，查阅相关文献，进一步细化方案设计和项目研究目标， 完成项目总体规划；

2015.02-2015.03：提交开题报告，完成数据处理；